Cada momento que se acerca a la aprobación del reglamento de la Convención, surgen más preguntas sobre cómo resolver los temas de transparencia y participación, en una sociedad que exige algo distinto al modo como han funcionado las instituciones en ese tema. Por eso optamos por conversar con alguien que sabe mucho del tema, la abogada María Jaraquemada, Oficial de Programa para Chile y el Cono Sur de IDEA Internacional. Su larga experiencia que incluye la implementación de la Ley de Transparencia y la ley del lobby, además de su aporte en la Fundación Ciudadano Inteligente como Directora de Investigación e Incidencia, la convierten en una de las voces autorizadas sobre los desafíos en transparencia y participación que tendrá que enfrentar la Convención.
La Convención Constitucional se encuentra hoy en la etapa culminante de la elaboración del reglamento que la regirá. De lo que se conoce de sus contenidos, ¿cómo aprecias que han abordado los temas relativos a transparencia y participación ciudadana?
En Chile se han demorado un poco más en la construcción del reglamento que otros procesos similares, llevándoles cerca de un tercio del tiempo de los nueve meses establecidos como funcionamiento de la Convención. No obstante, también se debe destacar que en la elaboración de las propuestas de los distintos reglamentos ya ha habido participación ciudadana, ya hubo innumerables audiencias públicas, y, de hecho, en algunas instancias fueron tantos los interesados en participar que se tuvo que hacer sorteos pues no podían recibir a todos, como ocurrió, por ejemplo, en la Comisión de Participación Popular. Así, se puede afirmar que ya hemos visto un ejercicio de participación ciudadana bastante alto y que lo más probable es que eso vaya a quedar en el reglamento.
Si se hace un análisis de la experiencia comparada, el de Chile va a ser uno de los procesos que cuente con más instancias de participación ciudadana, en las que se incluyen el plebiscito de entrada —e, incluso, si se quiere, se puede ir más atrás, con el proceso llevado adelante durante el segundo gobierno de la Presidenta Bachelet, con los Encuentros Locales Autoconvocados y los Cabildos, y también con los movimientos sociales y el estallido social— así como la elección de los constituyentes, que es otra manera de participación.
¿Sientes que lo que se implemente en la Convención le subirá el estándar en esta materia al Congreso?
Siempre tuve la esperanza de que la Convención, en su relación con la ciudadanía y con los poderes del Estado, pudiera generar una nueva manera de relación que luego irradiara hacia el Congreso. Quizás eso lo vamos a ver en el propio diseño institucional, pues cuando la Convención tenga que diseñar el Congreso o Parlamento que vamos a tener, ya sea unicameral o bicameral, es probable que establezca nuevas formas de rendición de cuentas, de relación con la ciudadanía, de transparencia, de publicidad, de participación ciudadana. No me extrañaría que la iniciativa popular o ciudadana de ley quede incorporada en el diseño constitucional y que la participación ciudadana sea mucho más relevante en el futuro de lo que es hoy.
Por otra parte, también se debe tener en cuenta que la rendición de cuentas de la Convención es muy distinta, primero porque su período de funcionamiento es muy corto, de solo un año, y porque hay un plebiscito de salida, lo que genera un incentivo, pues hay que explicar lo que se está haciendo para que la ciudadanía luego participe en él y apruebe o rechace la nueva Constitución. Asimismo, dado que hay una restricción para los convencionales que impide que en el período de un año sean candidatos a cargos de elección popular, no existe, al menos en el corto plazo, un incentivo para ser elegibles en otro cargo, entonces el único interés que hay en ellos y ellas es lo que está ocurriendo con la Convención.
Esta semana van a discutir el reglamento, con más de 1.100 indicaciones, y, de acuerdo al seguimiento que hacemos en AlertaLey, vemos que tienen muchos de esos temas resueltos, pues las subcomisiones y las comisiones han trabajado muy bien. No obstante, hasta ahora, no le han tocado el bolsillo a nadie, es decir, lo que se ha discutido son temas internos, aun cuando la prensa los ha presentado como muy polémicos. Pero, una vez superada esta etapa, se iniciará la discusión de los temas de fondo, como la propiedad, el régimen económico, los temas valóricos, y en ese momento mucha gente que ha estado mirando el proceso con distancia podría sentirse tocada y las presiones sobre los constituyentes van a ser mayores. En ese marco, ¿cuál crees que debiera ser el estándar que debiera poner la Convención? ¿El de la actual Ley del Lobby o se debiera pensar en otro estándar?
El problema que puede tener la Convención es el mismo que tiene hoy en día el Congreso, que es la falta de un ente externo que los fiscalice y establezca sanciones, pero creo que lo van a resolver con la constitución de un comité externo —que es lo que se ha venido proponiendo por años al Congreso y que nunca han aprobado—, lo que va a llevar a un mejor estándar, porque van a tener personas externas, probablemente más imparciales, que van a aplicar la ley, y que cuando haya infracciones, las sancionará.
Y creo que la Convención está preocupada de este tema y está tratando de blindarse y de crear una suerte de registro en el que debe inscribirse todo aquel que quiera participar, lo que me parece una buena idea, aunque teniendo ciertos cuidados, dependiendo del tipo de participación que se vaya a tener, porque, por ejemplo, si se trata de una audiencia pública en la que se va a ir a exponer, es importante que se entregue más información para saber la pertinencia de lo que se expondrá y a qué comisión pertenece, pero también hay que poner atención en no generar barreras a la participación.
También hay que resguardarse de ciertos grupos de interés, que muchas veces representan opiniones minoritarias pero tienen la capacidad de mover a personas, ya sea por redes sociales u otras vías, y que pueden aparecer con más peso representativo del que en realidad tienen, así como tener en cuenta que esta manera de participar es autoselectiva, es decir, cada uno decide si participa o no, por lo que es muy importante buscar mecanismos para ponderar en su justa medida esa participación, esta nunca puede reemplazar la representación, pues las decisiones van a tener que tomarlas los y las constituyentes.
Es interesante lo que planteas porque las comisiones de la Convención prácticamente recibieron a todos quienes quisieran ir, al punto que se debieron realizar sorteos. Entonces, poniendo un ejemplo hipotético, como el derecho a la salud, en el que hay mucha gente interesada, como las asociaciones de pacientes, las Isapres, las clínicas, los hospitales, el Colegio Médico, etc., quienes tienen intereses legítimos, y también hay otra gente que puede querer opinar, punto en el que, como dices, se debe ponderar, establecer dónde poner los límites. ¿Cómo crees que deba hacerse?
Me preocupó mucho cuando se planteó el tema de los conflictos de interés que pudieran tener quienes quisieran participar, porque creo que eso es algo que no existe, ya que todos tenemos intereses y, por tanto, lo que tengo es eso, un interés, y no un conflicto de interés, porque yo no tomo decisiones públicas. Son los que toman las decisiones los que pueden tener conflictos de interés, las y los constituyentes, y, si los tienen, tienen que inhabilitarse. Al contrario, el interés de de las AFP y de “No + AFP”, no es negativo a todo evento, pues sus intereses son legítimos, más allá de si uno concuerda o no con ellos.
Debiera escucharse a todas esas partes y debiera darse un lugar especial a los expertos en los temas, que, en el caso de tu ejemplo, debieran ser las Isapres, el Colegio Médico. etc., y también las autoridades, como el Ministerio de Salud, porque tienen mucha información técnica, cifras, datos, que pueden ser muy útiles. Hay que pensar que no todo tiene que hacerse por audiencias públicas, pues se puede recurrir a consultas por la web e incluso se puede delegar a integrantes de las comisiones para que tengan jornadas de escucha o realizar cabildos que después hagan llegar sus conclusiones a la Convención, pero para todo eso se requiere contar con recursos, pues se necesita personas que sepan procesar bien la información, porque de lo contrario puede perderse.
Lo que planteas, entonces, es que hay dos dimensiones de participación: una especializada, es decir, que se llame a los expertos en el área que se está discutiendo, tratando de escuchar a todas las partes, y una participación ciudadana más masiva, que debiera ser conducida por un organismo experto que pueda entregar a los constituyentes los insumos sobre la opinión de la gente, y que ninguna de las dos reemplazará la toma de decisión que deberán hacer los y las constituyentes.
Exacto, van a ser insumos. Pero también creo que es importante que se dé respuesta a esos insumos, de manera que, hipotéticamente, en el tema de la salud, se informe que en los cabildos un 80% de las personas se inclina por la existencia de un seguro único de salud y por fomentar la salud pública, pero nosotros no tomamos esa decisión por los siguientes equis motivos. Es decir, es importante rendir cuenta de eso, porque, por ejemplo, en el proyecto que en su momento mandó la Presidenta Bachelet al Congreso, no me quedó claro si hubo una explicación sobre cómo se trabajaron esos datos…
En el área de los conflictos de interés, hay una línea purista que plantea que al tratarse, por ejemplo, el derecho a la propiedad, un constituyente que sea propietario de una casa debiera inhibirse porque la discusión va a afectar el derecho a propiedad en general, lo que prácticamente llevaría a inhabilitar a todos. ¿Qué es lo que crees que debiera primar en materia de regulación de conflictos de intereses e inhabilidades?
Este es un tema muy complejo y muy casuístico, por lo que la propuesta de la Comisión de Ética de un comité externo que pueda ayudar a asesorar me parece muy buena idea. Además, creo que cuando se redacta una norma tan general y que nos afecta a todos es más difícil encontrar conflictos de interés, por lo que la inhabilidad tiene que estar relacionada con algo muy personal y directo, no necesariamente económico, aunque, generalmente, cuando es económico el conflicto es más evidente. Así, por ejemplo, cuando se discutan los derechos de aguas o los derechos mineros, y hasta temas de salud, si eres director de un gran conglomerado como una red de clínicas, o cuando tienes intereses en una AFP o derechos de agua por 600 millones de pesos, el conflicto de interés es claro y lo natural es que esa persona se inhabilite, y que se inhabilite no solo de votar sino de participar en el debate y de presentar indicaciones, porque si no voto pero participo del debate, lo que hago es tratar de influir en otros para que voten como yo habría votado… y, en este punto, si hay infracciones, yo impondría sanciones draconianas. Pero, si tú eres abogado y lo que se está discutiendo afecta a todos los abogados, no veo que deban inhabilitarse.
Es decir, lo que planteas es que las inhabilidades se den cuando el conflicto sea muy notorio.
Así es.
En otro orden, cuando empiece la discusión técnica, y teniendo presente que hay bastante sabiduría en los ministerios, que son los que se ocupan de impulsar las políticas públicas, estos debieran tener algo que aportar, pero, sobre todo por el ambiente electoral en que estamos inmersos, tengo la sensación de que los convencionales se resistirán un poco a que el gobierno participe. ¿Qué crees que debiera hacerse al respecto, cuál es el óptimo social en esta materia?
Yo creo que todo el Estado, en su conjunto —Congreso, Poder Judicial, Contraloría, etc.—, debiera estar a disposición de la Convención en las temáticas que les competan y, si no lo hacen, la propia Convención debe pedir la información, porque es muy importante que consideren que esta es una cuestión de Estado y no de este o el próximo gobierno, por lo que las decisiones deben tomarse en base a datos, a evidencias, valorando lo que ha funcionado y lo que no ha funcionado, y para ello las entidades del Estado tienen mucha experiencia y sabiduría y es muy relevante que se les considere. Y creo que esta relación debe ser bidireccional, con instituciones del Estado puestas a disposición de la Convención, ofreciendo entregar toda la información que se les pida —o, al menos, estar dispuestos a intentar dar respuesta al más breve plazo posible. Serán los convencionales tendrán que ponderar si esta es relevante o no para su toma de decisiones.
Volviendo al ámbito de la participación ciudadana, una de las cosas que aún no se ha resuelto en el reglamento es si habrá o no plebiscitos intermedios, habiendo opiniones en todos los sentidos. ¿Qué piensas tú al respecto?
Yo no me inclino por esa fórmula, porque creo que los plebiscitos intermedios son muy complejos y que hay otras maneras de acceder a la opinión de la gente, para lo cual lo primero que se debe establecer es qué es lo que se quiere y en base a ello buscar la mejor herramienta. Entonces, para sondear la opinión o tener retroalimentación de la ciudadanía existen muchas otras fórmulas, como, por ejemplo, plataformas en Internet, los cabildos o los foros nacionales, es decir, otras instancias que no sean los plebiscitos intermedios, que, por lo demás, son muy caros y generan datos en “blanco o negro”, muy duales, es decir, entregan muy poca información y se pierde la complejidad de las opiniones de la gente, sin contar con que se requiere una reforma constitucional, construir todo un andamiaje del Servicio Electoral, regular el financiamiento de las campañas, etc.
Hay quienes dicen que tras las elecciones presidenciales, si a la Convención no le gusta quien salga elegido, podría dictar una norma transitoria de modo tal que el próximo gobierno sea corto. ¿Tú crees que eso sea posible?
Creo que siempre puede haber una disposición humana, individual, a hacer algo así, pero, aun cuando ha habido una tendencia a agruparse entre distintas listas, la fragmentación al interior de la Convención es tal que me parece muy difícil que se dé esa posibilidad. Veo muy difícil que se puedan alcanzar dos tercios para acordar algo así. Y creo que va a primar la visión a largo plazo por sobre la electoral, entre otras cosas, porque hay muchas personas que son independientes y no están ligadas a los partidos políticos, así que la política partidista, si bien está presente, no domina la Convención.
