Es complejo pasar del discurso a las palabras. La retórica casi siempre todo lo resiste, pero poner en práctica las cosas por lo general es mucho más complejo. Al alero de la ruta constituyente que transita el país para la elaboración de una nueva Constitución, la Consulta Indígena se ha transformado en una complicación no menor para la Convención Constitucional. No solo por las diferencias entre los distintos representantes de los escaños reservados, sino que el estrecho margen de tiempo para hacerla cuajar con los plazos de la CC y los recursos que se necesitan para implementarla, son parte de los nudos que se deben resolver para hacer cuadrar este círculo.
Desde el día 1 se sabe que se requiere una Consulta Indígena. Eso, debido a que en el año 2008 Chile ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales -que entró en vigencia en septiembre del 2009-, lo que en la práctica implica que el Estado tiene el deber de consultar “a través de sus instituciones representativas y procedimientos apropiados, de conformidad con sus características socioculturales”, las medidas legislativas y administrativas que puedan afectar directamente a los pueblos originarios.
A la luz de eso, la Convención creó y aprobó en octubre un reglamento propio para el tema, el de Participación y Consulta Indígena; además, una Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas Plurinacional, que se constituyó el 2 de noviembre, integrada por los 17 escaños reservados, junto con Amaya Alves (FA), Marco Barraza (PC), Eduardo Crettón (UDI), Ramona Reyes (PS) y María Angélica Tepper; y una Secretaría Técnica de Participación y Consulta Indígena. Pero a pesar de estas herramientas, la realidad ha sido mucho más complicada de lo que nadie esperaba en la Convención.
Este lunes 27 de diciembre, para sorpresa de muchos, en la sesión habitual de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas Plurinacional, renunció uno de sus coordinadores, el convencional de escaños reservados Victorino Antilef. Leyó una dura carta donde dijo que nunca estuvo en sus planes tener ese rol en el que debe negociar con partidos y comunidades; que lo que está proponiendo ese grupo de trabajo como consulta no cumple con los estándares internacionales y que la ficha didáctica no contiene los derechos de los pueblos originarios.
La decisión, no pasó desapercibida. El convencional, Alexis Caiguán (mapuche) advirtió que “nosotros llegamos todos juntos y no estamos separando, el poder político nos está pasando la cuenta (…) somos personas públicas y con esto se deja un mal precedente”, mientras que la propia presidenta de la CC, Elisa Loncon, que integra dicha comisión, cuestionó al renunciado coordinador: “Es super grave que se ponga en duda el trabajo que estamos haciendo acá los convencionales. Hace una semana me mencionaron en el territorio que Antilef dijo que no iba a ver Consulta (…) es fundamental que reconozcamos los aciertos y desaciertos… lo que falta acá es madurez política para avanzar… no podemos invalidar los procesos democráticos que nosotros mismos hemos avanzado acá”.
Pero este episodio del lunes, además, fue la evidencia empírica de algo que desde hace semanas se hablaba en la Convención, la fractura interna que hay entre los integrantes de los escaños reservados de la CC, sus fuertes discrepancias políticas de forma y fondo. La renuncia de Antilef fue una consecuencia directa de una seguidilla de episodios tensos alrededor de la Consulta Indígena.
Los problemas comenzaron con el documento base sobre derechos de los PPOO y plurinacionalidad, que sirviera de insumo para la Consulta Indígena, que debía elaborar la comisión de derechos indígenas y que recién fue aprobado recién el lunes 6 de diciembre, con 13 días de retraso al plazo que se había establecido en el reglamento respectivo. Una demora gatillada por las discrepancias internas entre los convencionales de escaños reservados.
El texto original elaborado por los coordinadores Antilef y Margarita Vargas (kawésqar) había sido aprobado en general por 11 votos -como los de Natividad Llanquileo, la machi Francisca Linconao e Isabel Godoy- por la comisión el 12 de noviembre, pero contenía artículos normativos constitucionales ya redactados en temas como el derecho a la autonomía política, territorial, funcional, fiscal, el fin a las concesiones mineras o la recuperación de tierras. Eso generó que otro grupo de la comisión -Tiare Aguilera (Rapa Nui) Rosa Catrileo (mapuche), Lidia González (yagán), Luis Jiménez (aymara), Adolfo Millabur (mapuche), Félix Galleguillos (atacameño), Fernando Tirado (chango), Isabella Mamani (aymara) y Loncon- ingresara una “propuesta de adecuación”, una indicación sustitutiva global que eliminaba dichas normas para asegurar la plena libertad y autonomía de las comunidades para definir los temas para la nueva Constitución.
Esa indicación cayó como piedra, tensionó más el debate, sus detractores pedían que solo se votaran enmiendas parciales y complementarias. Al final, la mesa ampliada de la CC -decisión en la que se Loncon y Aguilera se abstuvieron- tuvo que interceder y resolvió que la propuesta fuera votada con categoría de sustitutiva global: fue aprobada por 13 votos a favor, 9 en contra y dos abstenciones.
La votación dividió aún más las posiciones en la Comisión, al punto que la convencional de escaño reservado, Isabel Godoy (Colla), sentenció: “No nos sentimos representados por ese documento, nos sentimos pasados a llevar, nos pasaron máquina”. El grupo intentó una última arremetida, una nueva batería de indicaciones para reponer los artículos, que no prosperó, porque en la sesión del 10 de diciembre todas fueron rechazadas por 13 votos en contra, 1 abstención y solo 8 a favor.
El tema no quedó ahí. Públicamente en esos días Llanquileo advirtió que de la forma que quedó el documento base “se incumple la obligación internacional de consultar y se impide la formación de los acuerdos vinculantes, porque nadie construye un acuerdo redactando por sí solo propuestas de normas, sin que las comunidades puedan pronunciarse si corresponden a lo que quieren concretamente en la Constitución (…)se abren vicios reclamables ante los tribunales ordinarios de justicia y los organismos internacionales de DDHH”.
El dilema de las platas y los plazos
Si los problemas de la Consulta Indígena pasaran solo por las discrepancias internas entre los escaños reservados, el panorama sería bastante menos delicado, pero el tema tiene otros dos flancos: el financiamiento y el limitado plazo de seis meses que desde la próxima semana le restan a la Convención para entregar el texto de nueva Constitución.
La primera alerta sobre el tema de las platas la puso Loncon, cuando el lunes 6 de diciembre dijo que “está en riesgo la participación y Consulta Indígena, porque no tenemos los recursos para realizarlo ni la colaboración del poder constituido”, palabras que generaron un nuevo cruce de declaraciones con el subsecretario de la Segpres, Máximo Pavez. Un gallito producido por el hecho que según el Convenio 169 es el Estado al que le corresponde financiar la consulta, en este caso debería ser el Gobierno, ya que la CC no tiene atribuciones ni recursos propios para esa tarea.
Días más tarde, el 17 de diciembre, el vicepresidente de la Convención, Jaime Bassa, aseguró que «gracias a una gestión eficiente y muy austera de nuestro presupuesto, la Convención Constitucional ha logrado ahorrar cerca de 970 millones de pesos durante el año 2021, y vamos a destinar íntegramente esos recursos a participación ciudadana y consulta indígena«. La mesa, de hecho, en esos mismos días ofició a La Moneda para que se concrete la reasignación de recursos.
Una cifra que ayuda mucho, pero que difícilmente alcanza para la realización de la Consulta Indígena. Las experiencias que se han realizado hasta ahora han oscilado entre los 1.200 y los 2.500 millones, porque es un proceso complicado -de varas etapas como planificación, información, discusión, diálogo sistematización y cierre, que implican el pago de asesores que coordinen-, y que, en el mejor de los casos, se logra completar en unos seis meses.
Si se mira el calendario, las fechas ya no cuadran, porque se terminaría -sus resultados son vinculantes para las comisiones temáticas que deben ser incorporados en sus informes finales- cuando el texto final de propuesta de nueva Constitución ya este redactado.
Mientras, la comisión este lunes 3 de enero espera que la Secretaría Técnica de la Consulta Indígena entregue una propuesta de metodología que permita implementar el proceso en el menor tiempo posible, para hacer calzar los plazos con los de la Convención.
La carta del artículo 7
Dado el complicado panorama, entre expertos en materia indígena, cercanos a la Convención y algunos de sus integrantes, ya se vislumbra que la mejor alternativa para subsanar la situación sería recurrir al artículo 7 del propio Convenio 169, que habla de «participación» de los pueblos originarios.
Dicho artículo señala que “los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.
Agrega que “el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento”.
También precisa que “los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”. Por último, añade que “los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan”.
En la práctica, estos párrafos permitirían a la Convención crear espacios -reuniones, seminarios, talleres, encuentros- para que los pueblos originarios tengan acceso a información sobre el debate de las normas constitucionales que los involucran, afectan o inciden, para recoger y considerar sus planteamientos.
La fórmula no es barata, pero tendría un costo mucho menor a la Consulta, cercano a los 900 millones de los que habló Bassa que serán reasignados para el año 2022, con lo que el flanco de los recursos también podría quedar zanjado, igual que el de los plazos, ya que sería un proceso mucho más expedito.
La incógnita se mantiene en el tema de la fractura interna entre los escaños reservados. Una decisión así implica un acuerdo transversal de la CC para que ese camino sea reconocido por todos y no se impugne el proceso en tribunales u organismos internacionales. Hasta ahora, el tema se ha hablado internamente en la Convención, pero no todos miran con buenos ojos el asunto.
